23.04.2009

Stellungnahme zum am 23.04.2009 verkündeten Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs Aktenzeichen 32/05

Nach dem Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs ergeben sich in der praktischen Rechtsanwendung folgende wesentliche Problemkreise:

Aus dem Bereich Trinkwasser

-      Art und Umfang der Erstattung bezüglich der Abschaffung von Trinkwasserbeiträgen gemäß § 21 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ThürKAG.

Aus dem Bereich Abwasser

-      Rechtsanwendung für ursprünglich nicht entstandene (privilegierte) Beitragspflichten, die ab dem 01.01.2005 entstanden sind,

-      Rechtsanwendung für ursprünglich gestundete (privilegierte) Beitragspflichten, die vor dem 01.01.2005 entstanden sind,

-      Art und Umfang der Erstattung bezüglich der Privilegierung von Abwasserbeiträgen nach Feststellung der Unvereinbarkeit - Auslegung und schwebende Verfahren.

Im Einzelnen:

I. Trinkwasser - Art und Umfang der Erstattung bezüglich der Abschaffung von Trinkwasserbeiträgen gemäß § 21 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ThürKAG.

 

Die Kostenübernahmeregelung warf in der Vergangenheit Probleme auf, insbesondere die Unterscheidung zwischen unmittelbaren und mittelbaren Kosten.

Das Verfassungsgericht hat in seinem Urteil die Verfassungsgemäßheit der Abschaffung der Trinkwasserbeiträge ausdrücklich und mehrfach mit der Begründung bestätigt, dass die Kostenübernahme durch die Einrichtungsträger tatsächlich unerheblich sein soll. Das Gericht hatte hierzu im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei der Frage der unechten Rückwirkung der Abschaffung der Beitragspflicht ausgeführt:

„Die Gemeinden werden vor den mit der Rückwirkung verbundenen finanziellen Nachteilen dadurch geschützt, dass nach § 21a Abs. 5 ThürKAG die entstandenen Mehrkosten zumindestens weitgehend dem Freistaat zur Last fallen.“

Sowie zur Rückzahlungspflicht:

"Auch hierbei ist - wie im Rahmen der Prüfung des § 7 Abs. 2 ThürKAG - zu berücksichtigen, dass die auf Grund der Rückzahlung der bereits erhobenen Beiträge notwendige Zwischenfinanzierung nicht nachhaltig zu bleibenden finanziellen Nachteilen bei der Gemeinde führt. Die hierfür anfallenden Zinsen werden durch den Freistaat Thüringen erstattet (§ 21a Abs. 5 ThürKAG).“

Das Verfassungsgericht ging daher in seiner Entscheidung im Rahmen der Begründung der unechten Rückwirkung und deren Rechtfertigung davon aus, dass im Rahmen der Angemessenheitsabwägung entscheidend sei, dass keine nachhaltigen und unzumutbaren finanziellen Nachteile bei den Aufgabenträgern verbleiben, weil über Gebühren und Erstattungsleistung gemäß § 21a Abs. 5 ThürKAG die wesentlichen Nachteile ausgeglichen werden.

Ergänzend führte das Gericht aus, dass es ebenfalls auch im Falle einer echten Rückwirkung von einer unproblematischen Regelung mangels unerheblichen Schadens ausgegangen werden kann:

„Darüber hinaus können etwa verbleibende Verwaltungskosten die Aufgabenträger auch nicht derart belasten, dass dies zu einer mit der Rückzahlungsregel verbunden Verfassungswidrigkeit der Norm führt. Auch eine echte Rückwirkung ist dann nicht verfassungswidrig, wenn durch die Regelung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996-1 BVL 44/92,1 BVL 48/92 - BVerfGE 95,64[87]).“

Das Verfassungsgericht ging bei der Beurteilung der Verfassungsgemäßheit der Abschaffung der Trinkwasserbeiträge und der Verpflichtung zur Rückzahlung daher davon aus, dass die Verwaltungskosten als auch die sonstigen hiermit verbundenen Kosten über Gebühren finanziert werden können, vom Freistaat im Übrigen gedeckt werden und somit auch derartig gering sind, sodass sie über den normalen Verwaltungsaufwand hinaus keine erheblichen Kosten verursachen.

Die Sondervoten machen an dieser Stelle deutlich, dass hier das eigentliche Problem liegt, da nicht hinreichend ermittelt wurde, ob solche Kosten tatsächlich unerheblich sind oder nicht.

Gemessen an dem Verfassungsgerichtsurteil muss jedoch zumindestens darüber nachgedacht werden, dass nach den Erstattungsvorschriften jedenfalls bei nicht unerheblichen, beim Aufgabenträge verbleibenden Kosten ein Erstattungsanspruch besteht , d.h. das Gesetz und auch die Erstattungsrichtlinie muss sich an dem Urteil messen.

Hier werden die gerichtlichen Entscheidungen zur Erstattungsfähigkeit ein besonderes Augenmerk auf die Frage der Unerheblichkeit legen müssen, eventuell kommen bei den Erstattungsstreitigkeiten erneute Verfassungsprüfungen und Vorlagepflichten zum tragen.

In jedem Fall hilft das Urteil bei der Argumentation der Kostenübernahme, da nur völlig unerhebliche Kosten vom Aufgabenträger übernommen werden müssen. Hier muss auch eine  entsprechende Kostenbilanz bezüglich der zu erstatteten und nicht zu erstatteten Verwaltungskosten sowie bezüglich der normalen und der zusätzlichen Verwaltungskosten aufgestellt werden.

II. Abwasser

1. Rechtsanwendung für ursprünglich nicht entstandene (privilegierte) Beitragspflichten, die ab dem 01.01.2005 entstanden sind.

Das Verfassungsgericht hat § 7 Abs. 7 Satz 2 bis 6 ThürKAG für verfassungswidrig und nichtig erklärt. Es gilt die bis zum 31.12.2004 bestandene Rechtslage fort.

Dies bedeutet, dass die Beitragspflichten, die nach dem 01.01.2004 nur im verminderten Umfang (um die Privilegierung vermindert) entstanden sind, vollumfänglich vom Anfang an entstanden sind. Dies hat auch Auswirkungen auf die Festsetzungsverjährung.

Die Festsetzungsverjährung von Beitragspflichten, die im Jahr 2005 erstmals entstanden sind, endet daher auch für den ursprünglich privilegierten Teil mangels Überleitungsvorschrift am 31.12.2009.

Das heißt für alle unbebauten Grundstücke, für nicht voll genutzte (Nutzungsfaktor) bzw. bisher übergroße Grundstücke muss die Nacherhebung zum 31.12.2009 abgeschlossen werden, da ansonsten Festsetzungsverjährung eintritt.

Ob seitens der Gerichte im Hinblick auf die Nichtigkeitserklärung Übergangsfristen oder Hemmungstatbestände (Höhere Gewalt) angewandt werden, darf bezweifelt werden. Grundsätzlich wäre dies zwar aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht ausgeschlossen, das Verwaltungshandeln sollte jedoch hierauf nicht gegründet werden.

2. Rechtsanwendung für ursprünglich gestundete (privilegierte) Beitragspflichten, die bis zum 31.12.2004 entstanden sind.

Hier hat das Gericht die Regelung des § 21a Abs. 4 ThürKAG für unvereinbar mit der Verfassung erklärt.

Es hat zur Überleitung festgestellt, dass Gemeinden (Einrichtungsträger) die noch nicht zurückgezahlten Beiträge nicht mehr ausbezahlen müssen. Eine Rückforderung ausgezahlter Beiträge bis zur gesetzlichen Neuregelung spätestens zum 31.12.2010 ist ausgeschlossen.

Diese Regelung bereitet in der Rechtsanwendung erhebliche Schwierigkeiten.

Klar ist lediglich, dass

-      noch nicht zurückgezahlte Beiträge vorläufig nicht mehr zurückgezahlt werden müssen sowie

-      bereits erstattete Beiträge vorläufig nicht zurückverlangt werden können.

Nicht geregelt ist der Fall, dass Beitragspflichtige die Zahlung noch nicht geleistet haben. Das Einziehen dieser Forderungen war gemäß § 21a Abs. 4 Satz 1 ThürKAG durch das Hinausschieben der Fälligkeit ebenfalls nicht mehr möglich.

Eine Übergangsvorschrift wurde hier nicht konstituiert.

Nunmehr steht die Unvereinbarkeit der Vorschrift nach der Thüringer Verfassung ohne Übergangsregelung insoweit isoliert. Auch in den Urteilsgründen ergeben sich hier keine hinreichenden Ansatzpunkte.

Diese nicht unwesentliche Fallgruppe wurde nicht erörtert. In den Urteilsgründen wird allgemein zu § 21a Abs. 4 ThürKAG Stellung genommen, im speziellen jedoch dann zur Rückzahlungspflicht und zur Rückforderung bereits zurückgezahlter Beiträge Ausführungen getätigt.

Es stellt sich nunmehr die Frage, ob die Forderungen nunmehr wieder fällig sind oder ebenfalls bis zum 31.12.2010 der Neuregelung durch den Gesetzesvorbehalt unterliegen.

Verfahrensrechtlich hat dies insbesondere im Hinblick auf bereits zur Zahlung fällig gestellte (und festgesetzte) Beiträge weit reichende Folgen.

Unabhängig von der Frage des Beginns und des Verlauf der Zahlungsverjährung (Unterbrechung durch Gesetz?) würde entweder ein Neubeginn der Verjährung (bei Unterbrechung) oder ein Weiterlaufen (bei Hemmung) in Betracht kommen. Diese Frage bedarf daher der gründlichen Analyse. Insofern ist auch der Bestand und die Fortgeltung von § 21a Abs. 6 ThürKAG (nicht Gegenstand des Urteils) in diese Analyse mit einzubeziehen.

Denn für die Einziehung der bereits vor dem 01.01.2005 fällig gestellten (privilegierten) Beiträge spricht, dass die ab 01.01.2005 entstanden Beitragspflichten ebenfalls unproblematisch festzusetzen und einzuziehen sind. Weiterhin spricht dafür, dass diese Fallgruppe nicht im Rahmen der Übergangsregelung erfasst wurde.

Dagegen spricht natürlich, dass § 21a Abs. 4 ThürKAG „nur“ unvereinbar mit der Verfassung ist. Auf Grund der praktischen Auswirkungen (Verjährung) muss dieses Problem auch kurzfristig geklärt werden.

3. Art und Umfang der Erstattung bezüglich der Privilegierung von Abwasserbeiträgen nach Feststellung der Unvereinbarkeit - Auslegungen und schwebende Verfahren

a) Fortgeltung der bisherigen Regelungen

Zunächst ist festzustellen, dass § 21a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ThürKAG nicht ausdrücklich von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs erfasst ist.

Diese Regelung erfasst jedoch ausweislich auch der Begründung des Verfassungsgerichtsurteils nur die Fälle, in den die Beitragspflichten bis zum 31.12.2004 entstanden sind (Seite 46 erster Absatz).

Diese Regelung dürfte zunächst als Mindeststandard weiter Bestand haben und ist bis zur Neuregelung gesetzestechnisch in anzuwenden.

Eine Gegenteilige Ansicht erscheint nicht vertretbar.

b) Weitere Erstattungsansprüche

Interessanter dürfte die Frage sein, ob über diese Regelung des § 21a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ThürKAG hinaus weitere Erstattungsansprüche bestehen.

Dies betrifft zunächst die Beitragspflichten, die ab dem 01.01.2005 entstanden sind und nicht erhoben werden konnten. Denn hierfür bestand ursprünglich keine Ausgleichsfinanzierung durch den Freistaat, aus diesem Grunde war auch die Verfassungswidrigkeit der Regelungen festgestellt worden.

Zwar besteht nunmehr ab dem 23.04.2009 eine uneingeschränkte Festsetzungs- und Einziehungsmöglichkeit. Allerdings bestehen hier hat Zinsverluste für den Zeitraum ab Entstehung der Beitragspflicht bis zum 23.04.2009. Tatsächlich hat sich also das Gesetz auch ausgewirkt, denn eine Erhebung der Beiträge konnte im Hinblick auf die Gesetzeslage trotz der von Anfang an bestehenden Nichtigkeit nicht erfolgen.

Hier muss ein entsprechender Anspruch geprüft werden.

Im Hinblick auf die Unterscheidung mittelbar und unmittelbarer Kosten ist auf die Ausführungen unter Ziffer I zu den Wasserversorgungsbeiträgen zu verweisen.

Nach Ansicht des Unterfertigten können wirklich nur unerhebliche Kosten bei den Zweckverbänden verbleiben und somit als mittelbar eingestuft werden.

Aber gerade im Bereich Abwasser waren die Verwaltungskosten erheblich. Hier waren umfassende und extrem kostenintensive Maßnahmen zur Umsetzung einschließlich der Anpassung des Satzungsrechtes notwendig (Ermittlung der durchschnittlichen Grundstücksgröße etc.).

Die Frage wird sich hier stellen, ob die Gerichte sich in den laufenden Erstattungsverfahren von den Prämissen des Verfassungsgerichtsurteils leiten lassen und eine weit reichende Auslegung des Begriffs „unmittelbar“ vornehmen oder entgegen diesen Prämissen die weitere Rechtsanwendung dem Wortlaut nach auf unmittelbarer und mittelbarer Kosten beschränken.

III. Ungleichbehandlung

Aufgrund des Verfassungsgerichtsurteils existiert allerdings eine Ungleichbehandlung zwischen den Eigentümer ursprünglich privilegierter Grundstücke, bei denen die Beitragspflicht nach dem 01.01.2005 entstanden ist (die Beiträge können festgesetzt und uneingeschränkt zur Zahlung fällig gestellt werden - einschließlich der Eigentümer privilegierter Grundstücke, die noch nicht gezahlt haben) und denjenigen Grundstückseigentümer privilegierter Grundstücke, die bereits die Rückerstattung erhalten haben.

Diese Ungleichbehandlung wurde allerdings offenbar vom Verfassungsgericht hingenommen.

In der Rechtsanwendung vor Ort wäre allerdings hier zu prüfen, ob nicht gegebenenfalls durch temporäre Beschränkung (Bis zur gesetzlichen Neuregelung) auf die Festsetzung von Beiträgen (ohne Zahlungsgebot) für Beitragspflichten, die im Jahr 2005 entstanden sind (dies ist zwingend in diesem Jahr vorzunehmen) gerade bei bisher privilegierten Grundstücken eine Ungleichbehandlung vermieden werden kann.

Alexander Reitinger

Rechtsanwalt 

Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Fachanwalt für Bau- und Architektenrecht